De pobreza cero a pobreza cien mil

De pobreza cero a pobreza cien mil: análisis de la PUAM como reemplazo de la moratoria previsional para el acceso a la jubilación.

Autores: Hernán Letcher y Julia Strada Marzo 2019

Introducción

En octubre de 2016, a partir de la Ley de Reparación Histórica -Ley 27.260- , se aprobó la implementación de la Pensión Universal de Adultos Mayores (PUAM). Luego de dos años de vigencia de la misma – 2017 y 2018- , el presente informe se propone analizar sus características e impactos, considerando que en el mismo periodo desde el gobierno se planteó la derogación del sistema de moratorias previsionales. En este sentido, el presente informe tiene como objetivo, en un primer apartado, realizar un análisis de las implicancias del cambio de paradigma que se está operando en la seguridad social argentina a partir de la introducción de pensiones universales no contributivas. En el segundo punto, y a partir de la utilización de bases de datos oficiales, se detalla la cantidad de beneficiarios/as de la Pensión Universal para Adultos Mayores del sistema y su evolución durante 2017 y 2018. En un tercer apartado se analiza la evolución del haber mínimo jubilatorio y de la PUAM en relación con la línea de pobreza que establece el INDEC a partir de la conformación de Canastas Básicas Totales. En el cuarto punto, se trabaja sobre los datos del programa de Créditos Argentina, focalizando en la cantidad de créditos otorgados a las personas mayores que perciben pensión no contributiva. Finalmente en el apartado de conclusiones se realiza una síntesis de los principales resultados del informe.

1. Cambio de paradigma: moratoria jubilatoria versus pensión universal a la vejez

La implementación de la PUAM se planteó inicialmente como una política orientada hacia aquellos que percibían pensiones no contributivas por vejez, que equivalían al 70% de la jubilación mínima y requerían la edad de 70 años para su acceso. El objetivo era “asegurar el acceso a un ingreso, cobertura de salud y asignaciones familiares a mayores de 65 años sin acceso al régimen de jubilaciones y pensiones ordinarias” (Ley 27.260). Más allá de este objetivo declarado en el texto oficial, lo cierto es que se observa que la planificación de la eliminación de la moratoria previsional –a la que prácticamente todos/as los que no cumplían con los requisitos de aportes podían acceder- necesitaba un esquema de reemplazo de esa propuesta inclusiva.

Por ello, a partir de enero de 2017 el gobierno impulsó la Pensión Universal de Adultos Mayores orientada a personas mayores de 65 años que no cuentan con ninguna jubilación ni pensión, ni seguro de desempleo. Su monto equivale al 80% de una jubilación mínima y se actualiza en forma trimestral por la Ley de Movilidad. Otra característica de la PUAM es que no es pensionable, es decir, no puede heredarla el cónyuge. Desde el gobierno de Cambiemos se ha impulsado, además, la incompatibilidad de la percepción de ingresos laborales con el cobro de la PUAM. A partir de una nueva reglamentación, se dejó sin efecto el artículo 16 de la misma ley 27.260, el cual 3 permitía “El goce de la PUAM con el desempeño de cualquier actividad en relación de dependencia o por cuenta propia”, lo que habilitaba a cobrar la PUAM y seguir trabajando para poder jubilarse al completar los años de aportes. La idea de la pensión universal o del ingreso básico -que también se denomina comúnmente como “piso de ingresos”-, si bien suena atractiva por su carácter “universal”, en sus características y forma de implementación mantiene importantes diferencias con la garantía del derecho a la jubilación que se aplicaba con las moratorias previsionales. El fin de la moratoria previsional que se anunció por Cambiemos en 2016 y, en su lugar, la aplicación de una pensión universal no contributiva a la vejez, plantea una segmentación entre los que están adentro del mercado laboral formal, aportaron y se jubilaron en regla, y los que por no haber cumplido alguno de esos requisitos (aun si dependiera de un patrón o empleador que no quiso pagar sus aportes) no les corresponde una jubilación, entendida como un retiro después de toda una vida de trabajo y aportes. En todo caso, a esa población se le otorga un subsidio, un plan social.

Es un concepto deslaboralizador, que se “focaliza” (como las políticas recomendadas por el Banco Mundial en los ’90) en las poblaciones pobres y las “atiende” específicamente según sus necesidades. En este caso el subsidio que se entrega tiene más que ver con la condición de “pobre”, que con el reconocimiento de un derecho de jubilación por ser un trabajador o una trabajadora. No hay reconocimiento de derecho, como sí lo hace la moratoria previsional.

En suma, se trata de diferencias de concepción muy importantes y que son disruptivas para la historia de la seguridad social en Argentina, porque a pesar del desmantelamiento operado en el sistema a partir de medidas de distinto tenor aplicadas entre 1976 y 2001, aún en Argentina se continúa con la idea-fuerza del acceso a la jubilación como un derecho al retiro después de años de toda una vida de actividad y como beneficio que corresponde a todos/as por igual. Introduciendo una pensión universal para aquellos/as que no logran los requisitos de la jubilación se rompería con esa idea: por un lado, se delinea un conjunto de trabajadores/as que merece jubilarse porque aportó y, por otro, están los pobres, que no son considerados trabajadores/as y que recibirán un subsidio al final de su vida. Esta distinción entre la esfera contributiva y no contributiva ha sido mencionada en distintos informes del Fondo Monetario Internacional (1) como un eje central de las reformas previsionales que se requieren en el futuro, y pudo constatarse una primera aplicación de esta distinción en el pago al bono de “empalme” en marzo 2018, de 750 pesos para aquellos que se hubieran jubilado con 30 años de aporte y 375 pesos para los que se jubilaron por moratoria. En las declaraciones de funcionarios del oficialismo nacional también se delinea esta diferenciación. El titular de ANSES, Emilio Basabilvaso, indicó: “Es injusto que la gente que contribuye reciba lo mismo que la gente que no contribuye” (2) . En una línea similar, el ex Ministro de Trabajo Jorge Triaca, sostuvo: “Queremos darles a los que no tuvieron la oportunidad (de un trabajo formal) que tengan el beneficio básico, pero a los que aportaron todos los años darles un reconocimiento de esos aportes” (3) . Es interesante la propuesta de un “reconocimiento de aportes” como criterio de proporcionalidad, ya que nos permite inducir que se ve como negativo el “achatamiento” de los haberes, siendo que esa homogeneidad significa igualación (que en este caso sería considerada injusta).

Adicionalmente, y si bien no ha sido planteado desde el gobierno nacional, cabe mencionar la posible introducción de la capitalización individual que sí aparece por el Fondo Monetario Internacional, y que habilitaría –al igual que lo hicieron las AFJP durante la década de los 90- la generación de un negocio privado con la caja de aportes de los trabajadores/as registrados/as que perciben más altos ingresos. En efecto, se trataría de un doble movimiento: la separación de los pobres del sistema de jubilaciones, otorgándoles una “pensión universal”, y por otro, la generación de un negocio económico para el capital concentrado con los aportes de los trabajadores/as de mayores ingresos.

2. La evolución de la cantidad de personas mayores que perciben la PUAM

A partir de enero de 2017, la cantidad de beneficiarios/as de PUAM se incrementó mensualmente, fecha en que comenzó la implementación efectiva. A diciembre de 2017 se registraban 63.653 titulares de PUAM, y un año más tarde, en diciembre 2018, la cantidad de titulares alcanzó los 110.711 casos.

Ver Gráfico 1. Evolución de la cantidad de beneficiarios/as de PUAM. Periodo diciembre 2016 a diciembre 2018

Si bien el gobierno plantea que la introducción de la PUAM tiene que ver con la absorción o transformación de las anteriores pensiones por vejez, lo cierto es que éstas sólo alcanzan 10 mil casos.

Ver Cuadro 1.

Si, por el contrario, se realiza el análisis de la evolución de las pensiones universales (PUAM) considerando la evolución de los ingresantes en la moratoria previsional, se observa una relación inversa que pareciera explicar el reemplazo de un beneficio por otro. Como se visualiza en el grafico a continuación, la moratoria previsional sufre un marcado descenso a partir de agosto de 2016 y en ese mismo periodo comienza el incremento de la PUAM.

Ver Gráfico 2. Evolución de la cantidad de personas mayores que ingresan a la moratoria previsional y que obtienen la PUAM, abril 2016 – diciembre 2018.

Desde su inicio y hasta finales de 2018 las Pensiones para Adultos Mayores alcanzaron los 110.711 casos. En contraposición, los beneficiarios/as que ingresan en moratoria se redujeron sensiblemente: pasando de 31.485 casos en agosto de 2016 a 12.628 en diciembre de 2018. Si observamos estos datos según género, entre enero de 2017 y septiembre de 2017 (la última fecha disponible en la base de ANSES para esta desagregación), el 74% de los/as nuevos/as pensionados/as que accedieron a la PUAM son varones. Alcanzan 38.678 casos sobre 52.268 pensionados/as en total. Esta situación se explica porque la moratoria para las mujeres tiene aún continuidad, aunque sólo hasta septiembre de 2019. Pero precisamente esta composición según género es una enorme advertencia: si efectivamente el gobierno decide discontinuar la moratoria para las mujeres sería lógico esperar un considerable incremento de titulares mujeres en la PUAM, incluso superando la composición masculina en el beneficio. Esto se ubica en línea con la participación femenina en las moratorias jubilatorias: entre 2003 y 2016 se jubilaron 1.796.439 mujeres por moratoria, más del 80% del total de los y las que accedieron al beneficio previsional. El fin de la moratoria no es más que la condena patriarcal hacia las mujeres trabajadoras que dedicaron toda su vida al trabajo en el hogar. (4)

Ver Gráfico 3. Composición de los/as nuevos/as pensionados/as (PUAM), acumulados a septiembre 2017.

Por otro lado, si observamos esta decisión de reemplazo del acceso a la jubilación mínima por el otorgamiento de la PUAM en términos fiscales, la ANSES se “ahorra” 2.766 millones de pesos en un año. Esta suma equivale a poco menos de dos días de intereses generados por Leliq por parte del Banco Central, con tasa nominal anual de 65%, y una tasa efectiva anual que supera el 90%. (5)

Lejos de una explicación fiscalista, pareciera tratarse de una mirada sobre el mundo previsional que busca disociar los colectivos de trabajadores/as, entre trabajadores/as de primera y segunda, de acuerdo a su nivel de aportes en su trayectoria laboral.

Ver Cuadro 2. Reemplazo de jubilación mínima por PUAM: estimación del “ahorro” de la ANSES a pesos corrientes

2. El valor nominal de la PUAM y la relación con la línea de pobreza

El presente apartado tiene por objetivo analizar cuál ha sido la evolución de la jubilación y de la Pensión Universal para Adultos Mayores (PUAM) en relación a la línea de pobreza. El objetivo es dimensionar el impacto, en términos de la ubicación en la línea de pobreza definida por ingresos, de la decisión del Gobierno de discontinuar las moratorias jubilatorias dando paso a la implementación de la PUAM.

A continuación se presenta la evolución de la jubilación mínima y la PUAM en relación a la Canasta Básica Total (CBT) publicada por INDEC desde abril de 2016 (6) .

Ver Cuadro 3. Evolución del haber jubilatorio mínimo, pensión universal (PUAM) y relación con la línea de pobreza individual. Periodos seleccionados.

En el caso de las jubilaciones, la fuerte caída del poder adquisitivo en relación a la CBT ubica a la jubilación mínima muy cerca de la línea de pobreza individual. En marzo de 2016, la jubilación mínima superaba la línea de pobreza en 40%, mientras que en la actualidad, a marzo de 2019, solo la supera en 13%, llegando a un punto mínimo en febrero de 2019 (previo al último aumento de movilidad), cuando apenas superó la línea en 5% (Gráfico 4).

Ver Gráfico 4. Evolución de la relación entre el haber mínimo jubilatorio y la línea de pobreza individual. Periodo febrero 2016 a marzo 2019

En el caso de la PUAM se observa que, si en marzo de 2016 el valor de la pensión superaba la línea de pobreza en 12%, tres años después los montos se ubican 9% por debajo de dicha línea, con un punto mínimo en febrero de 2019 (16% por debajo de la línea de pobreza), como se observa en el Gráfico 5.

En este sentido, una de las principales conclusiones del presente informe es que, de haberse mantenido la moratoria previsional, esas personas se encontrarían por encima de la línea de pobreza, mientras que al reemplazar la misma por la PUAM y como resultado del pronunciado aumento de la CBT, estas personas hoy se ubican debajo de la línea de pobreza por ingresos. Si consideramos que existen 110 mil casos de PUAM, de los cuales menos de 10 mil provienen de un pasaje desde la pensión por vejez, al menos 100 mil personas han quedado debajo de la línea de pobreza por haber recibido PUAM en lugar de Jubilación Mínima, generando un “ahorro” para ANSES cercano a los 3.000 millones de pesos anuales.

Ver Gráfico 5. PUAM y línea de pobreza individual. Periodo febrero 2016 a marzo 2019.

3. Pobres y endeudados

Desde julio de 2017, el Gobierno extendió el programa de Créditos Argenta a los titulares de beneficios no contributivos, es decir, Pensiones No Contributivas (PNC), Asignación Universal por Hijo (AUH), Asignación Universal por Embarazo (AUE), PUAM, y otras pensiones no contributivas.

En el caso de la PUAM, actualmente se puede acceder a un crédito con un monto que se ubica entre $5.000 y $35.000, con una posibilidad de financiación en 24 ó 36 cuotas. En todos los casos, el monto del crédito no puede exceder el 30% del ingreso mensual del tomador. En la actualidad, el Costo Financiero Total (CFT) efectivo anual del crédito ofrecido alcanza 52,83% tratándose de 24 cuotas y 49,60% para 36 cuotas Esta tasa se ha ido incrementando sensiblemente, acompañando el aumento de la tasa de referencia de la política monetaria, la correspondiente a las Letras de Liquidez o LELIQ.

Ver Cuadro 4. Costo Financiero Total de créditos ANSES para beneficiarios/as de PUAM en 2017, 2018 y 2019

¿Qué sucedió con los/as beneficiarios/as de la PUAM a partir de la extensión del Programa Argenta? Tal como se observa en el cuadro a continuación, el 50% de los/as beneficiarios/as tomó deuda entre julio de 2017 y diciembre de 2018. El monto de deuda es casi el doble de lo que cobran en conjunto el total de los/as beneficiarios/as de PUAM. Pero si se considera solo a la cantidad de beneficiarios/as que tomó deuda, entonces el monto asciende a cuatro veces el total de lo que perciben.

Ver Cuadro 5. Haber mínimo, PUAM y línea de pobreza individual. Periodos seleccionados

De los 110 mil casos de beneficiarios/as de PUAM que se registran en la actualidad, un total de 49 mil tomaron créditos en ANSES. Esto significa que la mitad de los/as beneficiarios/as de las pensiones universales está endeudada (el 45%).

Ver Gráfico 6. Beneficiarios/as totales de la pensión universal –PUAM- y beneficiarios/as que tomaron crédito en ANSES. Diciembre 2018.

El monto de endeudamiento de los/as beneficiarios/as de PUAM entre julio de 2017 y diciembre de 2018 alcanza casi $1,4 mil millones. Esto representa 80% más que lo que cobran mensualmente los beneficiarios/as de PUAM, que alcanza $782 millones mensuales.

Ver Gráfico 7. Monto total percibido por beneficiarios/as de PUAM, julio 2017 – diciembre 2018 (acumulado).

Si consideramos solo el monto percibido exclusivamente por quienes han tomado créditos, que alcanza casi los $350 millones, entonces el monto total de deuda implica cuatro veces ese valor.

Conclusiones

Origen de la Pensión Universal (PUAM). En octubre de 2016, con el decreto 881 y luego de la aprobación de la Ley de Reparación Histórica -Ley 27.260- , se votó la implementación de la Pensión Universal de Adultos Mayores (PUAM) como política orientada hacia aquellos/as que percibían pensiones no contributivas por vejez, que equivalía al 70% de la jubilación mínima y requería la edad de 70 años para su acceso. Desde enero de 2017 y hasta diciembre de 2018 se han incrementado en 110.711 los casos de personas mayores que perciben la PUAM.

Pensión Universal vs. Moratoria. Desde el gobierno se argumenta que la implementación de la PUAM tenía sentido para absorber a aquellos beneficiarios/as que percibían pensión por vejez. Sin embargo, los números oficiales de ANSES revelan que del total de 110.711 nuevos casos de PUAM, sólo el 9% corresponden a un pasaje desde la pensión por vejez. Por otro lado, si las Pensiones para Adultos Mayores alcanzaron los 110.711 casos, en contraposición, los beneficiarios/as que ingresaron en moratoria se redujeron sensiblemente: pasando de 31.485 casos en agosto de 2016 a 12.628 en diciembre de 2018.

Pensión Universal según género. Si observamos estos datos según género, entre enero de 2017 y septiembre de 2017 (la última fecha disponible en la base de ANSES para esta desagregación), el 74% de los/as nuevos/as pensionados/as que accedieron a la PUAM son varones. Alcanzan 38.678 casos sobre 52.268 pensionados/as en total. Esta situación se explica porque la moratoria para las mujeres tiene aún continuidad, aunque sólo hasta septiembre de 2019. Pero precisamente esta composición según género es una enorme advertencia: si efectivamente el gobierno decide discontinuar la moratoria para las mujeres sería lógico esperar un considerable incremento de titulares mujeres en la PUAM, incluso superando la composición masculina en el beneficio. Esto se ubica en línea con la participación femenina en las moratorias jubilatorias: entre 2003 y 2016 se jubilaron 1.796.439 mujeres por moratoria, más del 80% del total de los que accedieron al beneficio previsional. El fin de la moratoria no es más que la condena patriarcal hacia las mujeres trabajadoras que dedicaron toda su vida al trabajo en el hogar.

Cambio de paradigma. La aplicación de una pensión universal no contributiva a la vejez plantea una segmentación entre los que están adentro del mercado laboral formal, aportaron y se jubilaron en regla, y los que por no haber cumplido alguno de esos requisitos (aun si dependiera de un patrón o empleador que no quiso pagar sus aportes) no les corresponde una jubilación, entendida como un retiro después de toda una vida de trabajo y aportes. A esa población se le otorga un subsidio, un plan social, y ello constituye un concepto deslaboralizador, que se “focaliza” en las poblaciones pobres y las “atiende” específicamente según sus necesidades. En este caso el subsidio que se entrega tiene más que ver con la condición de “pobre”, que con el reconocimiento de 13 un derecho de jubilación por ser un trabajador o una trabajadora. No hay reconocimiento de derecho, como sí lo hace la moratoria previsional.

“Ahorro” de ANSES. Si observamos esta decisión de reemplazo del acceso a la jubilación mínima por el otorgamiento de la PUAM en términos fiscales, la ANSES se “ahorra” 2.766 millones de pesos en un año. Esta suma equivale a poco menos de dos días de intereses generados por LELIQ por parte del Banco Central, con tasa nominal anual de 65% y una tasa efectiva anual que supera el 90%.  Jubilación mínima y línea de pobreza. En marzo de 2016, la jubilación mínima superaba la línea de pobreza en 40%, mientras que en la actualidad, a marzo de 2019, sólo la supera en 13%, llegando a un punto mínimo en febrero de 2019 (previo al último aumento de movilidad), cuando apenas superó la línea en 5%.

Pensión Universal y línea de pobreza: 100 mil pensionados/as bajo la línea de pobreza individual. El caso de las PUAM, si en marzo de 2016 ésta superaba la línea de pobreza en 12%, tres años después los montos se ubican 9% por debajo de dicha línea, con un punto mínimo en febrero de 2019 (16% por debajo de la línea de pobreza). De haberse mantenido la moratoria previsional, esas personas se encontrarían por encima de la línea de pobreza, mientras que al reemplazar la misma por la PUAM y como resultado del aumento de la CBT, estas personas hoy se consideran pobres por ingresos.

Créditos Argenta a los/as pensionados/as. Desde julio de 2017 el Gobierno extendió el programa de Créditos Argenta a los/as titulares de beneficios no contributivos, es decir, Pensiones No Contributivas (PNC), Asignación Universal por Hijo (AUH), Asignación Universal por Embarazo (AUE), PUAM, y otras pensiones no contributivas. En el caso de la PUAM, actualmente se puede acceder a un crédito con un monto que se ubica entre $5.000 y $35.000, con una posibilidad de financiación en 24 ó 36 cuotas. En todos los casos, el monto del crédito no puede exceder el 30% del ingreso mensual del tomador.

CFT de los Argenta. En la actualidad, el Costo Financiero Total (CFT) efectivo anual del crédito ofrecido alcanza 52,83% tratándose de 24 cuotas y 49,60% para 36 cuotas. Esta tasa se ha ido incrementando sensiblemente, acompañando el aumento de la tasa de referencia de la política monetaria, la correspondiente a las Letras de Liquidez o LELIQ.

Nivel de endeudamiento de los/as pensionados/as. De los 110 mil casos de beneficiarios/as de PUAM que se registran en la actualidad, un total de 49 mil tomaron créditos en ANSES. Esto significa que la mitad de los/as beneficiarios/as de las pensiones universales está endeudada (el 45%). El monto de endeudamiento de los/as beneficiarios/as de PUAM entre julio de 2017 y diciembre de 2018 alcanza casi $1,4 mil millones. Esto representa 80% más que lo que cobran mensualmente los beneficiarios/as de PUAM, que alcanza $782 millones mensuales.